证监会公布信息披露违法行为行政责任认定规则
现公布《信息披露违法行为行政责任认定规则》，自公布之日起施行。
中国证券监督管理委员会
二○一一年四月二十九日
信息披露违法行为行政责任认定规则
第一章总则
第一条为规范信息披露违法行政责任认定工作，引导、督促发行人、上市公司及其控股股东、实际控制人、收购人等信息披露义务人及其有关责任人员依法履行信息披露义务，保护投资者合法权益，根据《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国行政处罚法》和其他相关法律、行政法规等，结合证券监管实践，制定本规则。
第二条 《证券法》规定的信息披露违法行为行政责任认定适用本规则。
第三条信息披露义务人应当按照有关信息披露法律、行政法规、规章和规范性文件，以及证券交易所业务规则等规定，真实、准确、完整、及时、公平披露信息。
发行人、上市公司的董事、监事、高级管理人员应当为公司和全体股东的利益服务，诚实守信，忠实、勤勉地履行职责，独立作出适当判断，保护投资者的合法权益，保证信息披露真实、准确、完整、及时、公平。
第四条认定信息披露违法行为行政责任，应当根据有关信息披露法律、行政法规、规章和规范性文件，以及证券交易所业务规则等规定，遵循专业标准和职业道德，运用逻辑判断和监管工作经验，审查运用证据，全面、客观、公正地认定事实，依法处理。
第五条信息披露违法行为情节严重，涉嫌犯罪的，证监会依法移送司法机关追究刑事责任。
依法给予行政处罚或者采取市场禁入措施的，按照规定记入证券期货诚信档案。
依法不予处罚或者市场禁入的，可以根据情节采取相应的行政监管措施并记入证券期货诚信档案。
第六条在信息披露中保荐人、证券服务机构及其人员未勤勉尽责，或者制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，证监会依法认定其责任和予以行政处罚。
第二章信息披露违法行为认定
第七条信息披露义务人未按照法律、行政法规、规章和规范性文件，以及证券交易所业务规则规定的信息披露期限、方式等要求及时、公平披露信息，应当认定构成未按照规定披露信息的信息披露违法行为。
第八条信息披露义务人在信息披露文件中对所披露内容进行不真实记载，包括发生业务不入账、虚构业务入账、不按照相关规定进行会计核算和编制财务会计报告，以及其他在信息披露中记载的事实与真实情况不符的，应当认定构成所披露的信息有虚假记载的信息披露违法行为。
第九条信息披露义务人在信息披露文件中或者通过其他信息发布渠道、载体，作出不完整、不准确陈述，致使或者可能致使投资者对其投资行为发生错误判断的，应当认定构成所披露的信息有误导性陈述的信息披露违法行为。
第十条信息披露义务人在信息披露文件中未按照法律、行政法规、规章和规范性文件以及证券交易所业务规则关于重大事件或者重要事项信息披露要求披露信息，遗漏重大事项的，应当认定构成所披露的信息有重大遗漏的信息披露违法行为。
第三章信息披露义务人信息披露违法的责任认定
第十一条信息披露义务人行为构成信息披露违法的，应当根据其违法行为的客观方面和主观方面等综合审查认定其责任。
第十二条认定信息披露违法行为的客观方面通常要考虑以下情形：
违法披露信息包括重大差错更正信息中虚增或者虚减资产、营业收入及净利润的数额及其占当期所披露数的比重，是否因此资不抵债，是否因此发生盈亏变化，是否因此满足证券发行、股权激励计划实施、利润承诺条件，是否因此避免被特别处理，是否因此满足取消特别处理要求，是否因此满足恢复上市交易条件等；
未按照规定披露的重大担保、诉讼、仲裁、关联交易以及其他重大事项所涉及的数额及其占公司最近一期经审计总资产、净资产、营业收入的比重，未按照规定及时披露信息时间长短等；
信息披露违法所涉及事项对投资者投资判断的影响大小；
信息披露违法后果，包括是否导致欺诈发行、欺诈上市、骗取重大资产重组许可、收购要约豁免、暂停上市、终止上市，给上市公司、股东、债权人或者其他人造成直接损失数额大小，以及未按照规定披露信息造成该公司证券交易的异动程度等；
信息披露违法的次数，是否多次提供虚假或者隐瞒重要事实的财务会计报告，或者多次对依法应当披露的其他重要信息不按照规定披露；
社会影响的恶劣程度；
其他需要考虑的情形。
第十三条认定信息披露义务人信息披露违法主观方面通常要考虑以下情形：
信息披露义务人为单位的，在单位内部是否存在违法共谋，信息披露违法所涉及的具体事项是否是经董事会、公司办公会等会议研究决定或者由负责人员决定实施的，是否只是单位内部个人行为造成的；
信息披露义务人的主观状态，信息披露违法是否是故意的欺诈行为，是否是不够谨慎、疏忽大意的过失行为；
信息披露违法行为发生后的态度，公司董事、监事、高级管理人员知道信息披露违法后是否继续掩饰，是否采取适当措施进行补救；
与证券监管机构的配合程度，当发现信息披露违法后，公司董事、监事、高级管理人员是否向证监会报告，是否在调查中积极配合，是否对调查机关欺诈、隐瞒，是否有干扰、阻碍调查情况；
其他需要考虑的情形。
第十四条其他违法行为引起信息披露义务人信息披露违法的，通常综合考虑以下情形认定责任：
信息披露义务人是否存在过错，有无实施信息披露违法行为的故意，是否存在信息披露违法的过失；
信息披露义务人是否因违法行为直接获益或者以其他方式获取利益，是否因违法行为止损或者避损，公司投资者是否因该项违法行为遭受重大损失；
信息披露违法责任是否能被其他违法行为责任所吸收，认定其他违法行为行政责任、刑事责任是否能更好体现对违法行为的惩处；
其他需要考虑的情形。
前款所称其他违法行为，包括上市公司的董事、监事、高级管理人员违背对公司的忠实义务，利用职务便利，操纵上市公司从事损害公司利益行为；上市公司的控股股东或者实际控制人，指使上市公司董事、监事、高级管理人员从事损害公司利益行为；上市公司董事、监事、高级管理人员和持股5%以上股东违法买卖公司股票行为；公司工作人员挪用资金、职务侵占等行为；配合证券市场内幕交易、操纵市场以及其他可能致使信息披露义务人信息披露违法的行为。
第四章信息披露违法行为责任人员及其责任认定
第十五条发生信息披露违法行为的，依照法律、行政法规、规章规定，对负有保证信息披露真实、准确、完整、及时和公平义务的董事、监事、高级管理人员，应当视情形认定其为直接负责的主管人员或者其他直接责任人员承担行政责任，但其能够证明已尽忠实、勤勉义务，没有过错的除外。
第十六条信息披露违法行为的责任人员可以提交公司章程，载明职责分工和职责履行情况的材料，相关会议纪要或者会议记录以及其他证据来证明自身没有过错。
第十七条董事、监事、高级管理人员之外的其他人员，确有证据证明其行为与信息披露违法行为具有直接因果关系，包括实际承担或者履行董事、监事或者高级管理人员的职责，组织、参与、实施了公司信息披露违法行为或者直接导致信息披露违法的，应当视情形认定其为直接负责的主管人员或者其他直接责任人员。
第十八条有证据证明因信息披露义务人受控股股东、实际控制人指使，未按照规定披露信息，或者所披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，在认定信息披露义务人责任的同时，应当认定信息披露义务人控股股东、实际控制人的信息披露违法责任。信息披露义务人的控股股东、实际控制人是法人的，其负责人应当认定为直接负责的主管人员。
控股股东、实际控制人直接授意、指挥从事信息披露违法行为，或者隐瞒应当披露信息、不告知应当披露信息的，应当认定控股股东、实际控制人指使从事信息披露违法行为。
第十九条信息披露违法责任人员的责任大小，可以从以下方面考虑责任人员与案件中认定的信息披露违法的事实、性质、情节、社会危害后果的关系，综合分析认定：
在信息披露违法行为发生过程中所起的作用。对于认定的信息披露违法事项是起主要作用还是次要作用，是否组织、策划、参与、实施信息披露违法行为，是积极参加还是被动参加。
知情程度和态度。对于信息披露违法所涉事项及其内容是否知情，是否反映、报告，是否采取措施有效避免或者减少损害后果，是否放任违法行为发生。
职务、具体职责及履行职责情况。认定的信息披露违法事项是否与责任人员的职务、具体职责存在直接关系，责任人员是否忠实、勤勉履行职责，有无懈怠、放弃履行职责，是否履行职责预防、发现和阻止信息披露违法行为发生。
专业背景。是否存在责任人员有专业背景，对于信息披露中与其专业背景有关违法事项应当发现而未予指出的情况，如专业会计人士对于会计问题、专业技术人员对于技术问题等未予指出。
其他影响责任认定的情况。
第二十条认定从轻或者减轻处罚的考虑情形：
未直接参与信息披露违法行为；
在信息披露违法行为被发现前，及时主动要求公司采取纠正措施或者向证券监管机构报告；
在获悉公司信息披露违法后，向公司有关主管人员或者公司上级主管提出质疑并采取了适当措施；
配合证券监管机构调查且有立功表现；
受他人胁迫参与信息披露违法行为；
其他需要考虑的情形。
第二十一条认定为不予行政处罚的考虑情形：
当事人对认定的信息披露违法事项提出具体异议记载于董事会、监事会、公司办公会会议记录等，并在上述会议中投反对票的；
当事人在信息披露违法事实所涉及期间，由于不可抗力、失去人身自由等无法正常履行职责的；
对公司信息披露违法行为不负有主要责任的人员在公司信息披露违法行为发生后及时向公司和证券交易所、证券监管机构报告的；
其他需要考虑的情形。
第二十二条任何下列情形，不得单独作为不予处罚情形认定：
不直接从事经营管理；
能力不足、无相关职业背景；
任职时间短、不了解情况；
相信专业机构或者专业人员出具的意见和报告；
受到股东、实际控制人控制或者其他外部干预。
第二十三条下列情形认定为应当从重处罚情形：
不配合证券监管机构监管，或者拒绝、阻碍证券监管机构及其工作人员执法，甚至以暴力、威胁及其他手段干扰执法；
在信息披露违法案件中变造、隐瞒、毁灭证据，或者提供伪证，妨碍调查；
两次以上违反信息披露规定并受到行政处罚或者证券交易所纪律处分；
在信息披露上有不良诚信记录并记入证券期货诚信档案；
证监会认定的其他情形。
第五章附则
第二十四条本规则自公布之日起施行。本规则施行前尚未做出处理决定的案件适用本规则。
关于对《信息披露违法行为行政责任认定规则》
社会公众意见、建议采纳情况的说明
2011年4月29日，《信息披露违法行为行政责任认定规则》正式发布。2010年12月27日至2011年1月27日期间，中国证监会向社会公众征求了对《规则》的意见和建议。现将有关意见、建议的采纳情况说明如下：
一、采纳和部分采纳的意见
建议1:第三条第一款建议修改为“信息披露义务人应当按照有关信息披露法律、行政法规、证监会规章和规范性文件，以及证券交易所业务规则等规定，真实、准确、完整、及时、公平披露信息。”
反馈意见：同意上述修改建议。
建议2:建议明确信息披露义务人包括法人及自然人。建议增加保荐人为信息披露义务人。另外，中介机构的职责是发布独立意见，对所依据的文件资料内容的真实性、准确性、完整性进行核查和验证，也属于广义上的信息披露义务人。
反馈意见：《规则》规定的信息披露义务人主要包括发行人、上市公司及其控股股东、实际控制人，以及收购人等，包含了法人或自然人。保荐人、证券服务机构执业和履责的行政法律责任在《证券法》中单独设定。保荐人违反《证券法》规定，出具有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的保荐书或者不履行其他法定职责的，按照《证券法》第一百九十二条规定处罚。证券服务机构未勤勉尽责、制作、出具文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，按照《证券法》第二百二十三条规定处罚。因此，《规则》增加一条作为第六条：在信息披露中保荐人、证券服务机构及其人员未勤勉尽责，或者制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，证监会依法认定其责任和予以行政处罚。
建议3:原第十条和原第十一条“情节严重程度”不能涵盖原第十一条所列举的信息披露违法行为危害后果等内容，建议改为“客观方面”。
反馈意见：同意上述修改建议。
建议4:原第二十一条第项“受到股东控制或者外部干预等”建议修改为“受到股东、实际控制人控制或者其他外部干预；并增加本条的兜底条款”证监会认定的其他情形。
反馈意见：同意采纳上述第项修改建议；但该条不宜增加兜底条款。
二、未予采纳的意见
建议5:建议将征求意见稿的适用范围、对信息披露义务人的要求、信息披露违法行为的类型等与《上市公司信息披露管理办法》等有关规定予以明确区分，或者统一界定。
反馈意见：《上市公司信息披露管理法办法》是《规则》的制定依据之一。两者在立法目的、适用范围有上所不同，《管理办法》侧重于规范信息披露行为，《规则》侧重于信息披露违法责任的认定，同时督促和引导发行人、上市公司及其控股股东、实际控制人、收购人以及负有保证信息披露真实、准确、完整、及时和公平义务的责任人员依法履行相关职责。《管理办法》和《规则》内容上对信息披露义务人的要求以及信息披露违法行为类型的规定保持了一致。
建议6:建议明确细化责任轻重和相应量罚措施。建议增加对违法行为认定的量化指标，如“虚增或者虚减资产、虚增或者虚减营业收入及净利润数额及其占当期所披露数的具体比重比例”、“信息披露违法的具体次数”等量化指标。
反馈意见：《规则》明确了区分责任的各项考虑因素。但是，信息披露义务人违法行为的表现形式和危害后果复杂多样，对责任的划分必须综合、全面地考虑各项因素，单一具体因素与量罚挂钩、对应的做法并不科学。证监会将在行政处罚工作过程中不断积累经验，更好地体现过罚相当、公正、公平的基本原则。
建议7:建议区分直接责任人的认定和其他情况的认定，其他情况可以包括间接责任、未能勤勉尽责等。建议对于信息披露义务人为法人的情况，应明确规定董事长、董事会秘书、直接负责的主管人员及其他董事、监事和高级管理人员的责任认定标准。
反馈意见：根据《证券法》规定，信息披露违法行为的责任人员分为直接负责的主管人员和其他直接责任人员，证监会按照有关事实再具体区分责任人员之间的责任大小和层次。《规则》划分信息披露违法责任人员责任大小和责任层次的主要方式是：从若干方面考虑责任人员与案件中认定的信息披露违法事实、性质、情节、社会危害后果的关系，分析判断其行为与信息披露违法行为之间的关联程度，从而综合认定其责任。这些考虑因素包括在当事人信息披露违法行为发生过程中所起的作用、当事人的知情程度和态度、当事人的职务、具体职责及履行职责情况、当事人的专业背景等。因此，当事人的职务是认定其在具体信息披露违法事项责任的一项考虑因素，《规则》未就不同职务、职责划分信息披露违法责任认定标准。
建议8:建议在《规则》中针对违法行为一一对应处罚方式。
反馈意见：按照《证券法》规定，信息披露违法行为处罚方式只有警告和罚款两种，而且必须予以并处，因此无论是虚假记载、重大遗漏、误导性陈述还是未按规定披露信息，都无须再分别规定处罚方式。
建议9:建议规则根据具体情况对“信息披露违法行为”和“信息披露违规行为”进行适当的区分，也有建议认为鉴于认定的依据不仅包括法律，还包括行政法规，因此建议统一改为信息披露违法违规行为。
反馈意见：《规则》规定的信息披露违法行为包括信息披露过程中违反法律、行政法规、证监会规章和和规范性文件，以及证券交易所业务规则的行为，“信息披露违法行为”的表述已可以准确涵盖上述情况。
建议10:建议明确只有在虚假记载、误导性陈述、重大遗漏涉及重大事件或构成重大影响时才认定为“信息披露违法违规行为”。
反馈意见：《证券法》等相关法律、行政法规、证监会规章和证券交易所规则等规定信息披露必须真实、准确、完整、及时和公平。《规则》对各项信息披露违法行为的具体规定与《证券法》的有关表述是一致的。同时，根据《行政处罚法》，对于情节轻微的信息披露违法行为，且及时纠正没有造成危害后果的，可以不予处罚。
建议11:第三条第二款“发行人、上市公司的董事、监事、高级管理人员应当为公司和全体股东的利益服务，诚实守信，忠实、勤勉地履行职责，独立作出适当判断，保护投资者的合法权益，保证信息披露真实、准确、完整、及时、公平。”建议删除“独立作出适当判断，保护投资者的合法权益。”
反馈意见：“独立作出适当判断，保护投资者的合法权益”是对董事、监事和高级管理人员忠实、勤勉履行职责的具体要求。一旦成为公司的董事，就应当为全体股东的利益服务，而不能简单服从于提名股东的意志，保持独立性是为全体股东利益忠实、勤勉履行职责的前提。
建议12:第四条“认定信息披露违法行为行政责任，应当根据有关信息披露法律、行政法规、证监会规章和规范性文件，以及证券交易所规则等规定，遵循专业标准和职业道德，运用逻辑判断和监管工作经验，审查运用证据，全面、客观、公正地认定事实，依法处理。”建议删除“运用逻辑判断和监管工作经验。”
反馈意见：执法人员从调取证据、审查证据到事实认定是一个证明过程。上述违法事实证明过程包含了需要执法人员通过自由心证作出推断的内容。“遵循专业标准和职业道德”和“运用逻辑判断和监管工作经验”是对证券执法人员进行自由心证的两项具体要求，不可偏废，对执法人员自由裁量权的运用作出了严格的规范和限制。
建议13:原第七条“信息披露义务人在信息披露文件中对所披露内容进行不真实记载，包括发生业务不入账、虚构业务入账、不按照相关规定进行会计核算和编制财务会计报告，以及其他在信息披露中记载的事实与真实情况不符的，应当认定构成所披露的信息有虚假记载的信息披露违法行为。”建议删除“包括发生业务不入账、虚构业务入账、不按照相关规定进行会计核算和编制财务会计报告，以及其他在信息披露中记载的事实与真实情况不符的”。
反馈意见：“包括发生业务不入账、虚构业务入账、不按照相关规定进行会计核算和编制财务会计报告，以及其他在信息披露中记载的事实与真实情况不符的”对最常见的虚假记载进行了列举式的规定，旨在突出财务造假构成的虚假记载是认定的重点之一。
建议14:原第八条：“信息披露义务人在信息披露文件中或者通过其他信息发布渠道、载体，作出不完整、不准确陈述，致使或可能致使投资者对其投资行为发生错误判断的，应当认定构成所披露的信息有误导性陈述的信息披露违法行为。”建议删除“或者通过其他信息发布渠道或载体”。
反馈意见：上述条文中“或者通过其他信息发布渠道、载体”旨在涵盖信息披露义务人在法定的信息披露文件和指定信息披露媒体之外对外披露信息，造成误导投资者的情况，以加大对误导性陈述的打击力度。
建议15:原第十三条“其他违法行为引起信息披露义务人信息披露违法的，通常综合考虑以下情形认定责任：”建议修订为“其他违法行为引起信息披露义务人信息披露违法的，应综合考虑以下情形认定责任：”。
反馈意见：其他违法行为引起信息披露义务人信息披露违法的情况比较复杂，使用“通常综合考虑”旨在涵盖未作规定，但在执法中应当予以考虑的情况。
建议16:原第十四条“发生信息披露违法的，依照法律、行政法规、规章规定，对负有保证信息披露真实、准确、完整、及时和公平义务的董事、监事、高级管理人员，应当视情形认定其为直接负责的主管人员或者其他直接责任人员承担行政责任，但其能够证明已尽忠实、勤勉义务，没有过错的除外。”修订为“发生信息披露违法的，依照法律、行政法规、规章规定，对负有保证信息披露真实、准确、完整、及时和公平义务的董事、监事、高级管理人员，应当视情形认定其为直接负责人、直接责任人。”
反馈意见：“直接负责的主管人员或者其他直接责任人员”的表述符合《证券法》第一百九十三条的规定。
建议17:原第十五条“信息披露违法行为的责任人员可以提交公司章程，载明职责分工和职责履行情况的材料，相关会议纪要或者会议记录以及其他证据来证明自身没有过错。”建议修订为“信息披露违法行为的责任人员可以提交公司章程，载明职责分工和职责履行情况的材料，相关会议纪要或者会议记录以及其他证据来证明自身没有过错，应免于处罚。”
反馈意见：该条旨在对责任人员证明其勤勉尽责的可行方式也作出规定，引导当事人履责、尽责和免责。当事人提交证据确实证明自己没有过错的，可以免除责任，在原第十四条中已经明确。
建议18:删除原第十八条第款“专业背景。是否存在责任人员有专业背景，对于信息披露中与其专业背景有关违法事项应当发现而未予指出的情况，如专业会计人士对于会计问题、专业技术人员对于技术问题等未予指出。”
反馈意见：专业背景是衡量、区分当事人责任轻重的因素之一。责任人员勤勉尽责程度与自身专业能力紧密相关。具备相关专业知识和执业背景的责任人员，未能通过勤勉履责作出适当判断发现和指出违法行为，是认定其负有责任和判断其责任大小的重要依据。
中国证监会行政处罚委 二○一一年五月六日